【新闻】从家庭联产承包责任制说起欧洲苕子

发布时间：2020-10-18 23:36:00 阅读：次来源：腰果厂家

从家庭联产承包责任制说起

农地承包经营权利制度的形成

1.家庭承包制度的确立

中国共产党十一届三中全会，拉开我国改革开放大幕，农村土地承包制度改革成为先导。这场对我国几亿农民乃至整个国家命运产生重大影响的制度变革，最初在贫困地区发轫，后得到有改革意识的地方及中央领导人的赞许，再经由政策推动，得以在全国普遍化，最终通过法律予以制度上的确立。

1980年9月中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》通知，受到当时制度环境和意识形态的制约，只能在强调“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”同时，要求“应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。”对于包产到户（包括包干到户）也只得做差别化处理，主要限于边远山区和贫困落后地区的长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”、群众对集体丧失信心的生产队。

到1982年时，决策者对推行改革的意志更为坚定，这一年的1号文件就是专门谈农业生产责任制问题。这份文件在强调“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的”同时，明确提出“集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”。明确肯定了分户经营、自负盈亏的包干到户经营方式是建立在土地公有基础上的。农户和集体保持着承包关系，不同于合作化以前的小私有个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。在理论上论证农业生产责任制与主流意识形态的关系，消除了意识形态对家庭责任制改革的阻扰。

1983年中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，全面论证了联产承包责任制的合理性：“它以农户或小组为承包单位，扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动‘大呼隆’和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。”自此，决策层关于农村基本制度的争论告一段落，家庭联产承包制度在全国普遍化。到1984年底，全国已有99 %的生产队、96．6%的农户实行了包干到户。

2.家庭承包制权利体系的形成

随着农地家庭承包制度的确立，在农村制度上的政策导向主要是致力于使农地承包经营权的物权化、长期化、法律化、制度化。

一是不断延长土地承包期，稳定农民与土地关系。1984年的中央农村工作1号文件提出“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”1990年代初、中期二轮承包时又将土地承包经营期限延长至三十年。2008年的十七届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系，实行长久不变”。

二是将家庭承包制确立为我国农村的基本经济制度。1991年中共中央《关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。”1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、1998年十五届三中全会中予以进一步强调。1999年《宪法》明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《农村土地承包法》明确提出“国家实行农村土地承包经营制度”。2003年十六届三中全会对这一表达更加强化：“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心”。2007年《物权法》规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”

在这一制度于近年来不断受到质疑时，2008年的十七届三中全会对这一制度的地位和作用予以了态度非常明确的充分肯定：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”

三是明确土地家庭承包制权利内涵，完善土地承包经营权能。

——宣示农地的公有特性。改革初就明确“承包地不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地”。到2003年颁布《农村土地承包法》时，更是在法律上明确：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”

——明确集体所有者与承包者关系。1998年《土地管理法》的表述为：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”2002年《农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”

——对农民承包经营权实行物权保护。历年政策和相关法律皆规定：法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。

——完善土地承包经营权权能，依法保障农民土地产权。1998年十五届三中全会和2008年十七届三中全会提出：依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，赋予农民长期而有保障的土地使用权。法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。2003年《农村土地承包法》更是对承包户的权利予以列示，即依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。

——对外出务工人员承包权益保障做出专门规定。针对二轮承包后许多地方出现的外出务工农民承包权丧失及纠纷增加，2004年国务院发布《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，明确规定：“法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。”

2003年《农村土地承包法》时，又对农民外出后的承包地处置做出法律规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”

——建立土地承包经营权登记制度。2004年的《农村土地承包经营权证管理办法》，要求由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2007年《物权法》规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。”2008年1号文件要求要“确保农村土地承包经营权证到户”。2009年1号文件要求“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。2010年1号文件重申“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大农村土地承包经营权登记试点范围。2012年1号文件要求“加快推进农村地籍调查，２０１２年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”。

——完善农地承包经营权流转体系。早在1984年1号文件就规定，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。对农民向土地的投资应予合理补偿。可以通过社员民主协商制定一些具体办法，例如给土地定等定级或定等估价，作为土地使用权转移时实行投资补偿的参考。对因掠夺经营而降低地力的，也应规定合理的赔偿办法。”

1993年十四届三中全会文件规定，“在坚持土地集体所有的前提下，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。”

1998年十五届三中全会规定，“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”

到2008年三中全会有了更新的内容：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

2009年1号文件：“坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”

2013年1号文件：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度。规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。”