上海自贸区落实的困难及对香港的影响

上海自贸区： 落实的困难及对香港的影响

通过成立特区作试验来推进改革，一直是中国改革开放的特色，也不乏成功的先例。不过中国特区的焦点一般是制造业的改革，特别是出口加工工业的改革，而上海自贸区的焦点却是服务业的改革，特别是金融的改革。因为服务业的性质与制造业大相径庭，制造业特区的成功经验，往往不适用于服务业特区。中国过往服务业的特区(例如深圳的福田保税区)，都没有成功的先例。落实上海自贸区的试验，将要克服重重困难。　　上海自贸区的总体方案已公布，可是在备受关注的金融改革方面，则未有具体措施。看来中央对如何防范金融改革带来的风险，仍未想出妥善方案。在放宽外资准入方面，总体方案已有详细条文，不过放宽的程度十分有限。　　上海自贸区对外商投资，弃用正面清单而试行负面清单制度，探索与国际接轨并推进政府职能转变。但9月底公布的负面清单长达十页，对外商限制颇多，与目前全国实施的《外商投资产业目录》比较，开放投资的幅度不大。此清单的有效期只到2013年底，预计2014年版的清单会进一步开放。在首批进驻企业名单中，内地银行为最大板块，包括五大国有银行及招商银行，但外资银行只有花旗银行及星展银行。　　金融改革试验的困难　　金融改革核心是利率市场化及人民币可兑换。上海自贸区落实金融改革试验所以困难，是因为在电子金融的世界，一个区域的改革，容易对全国金融带来严重冲击。以利率市场化为例，如果自贸区实施利率市场化，区内及区外的资金流便必须实施严格管制，否则全国存款都会被吸到自贸区。自贸区实施人民币可兑换，同样会出现大量热钱套利。　　自贸区虽然有海关管制，可是区内外人员往来十分频繁。自贸区海关一般只监控货物往来而不监控人员往来，并且其监控不如国家边界一般严密，因此资金出入自贸区进行套利相对容易。自贸区一旦实施利率市场化，或人民币资本账可兑换，全国热钱都会力争进入自贸区套利。从其他国家金融改革的经验来看，利率市场化或货币自由兑换一般是全国统一进行的部署而非在某个特区先行一步的措施，原因是特区内外热钱套利的行为难以妥善解决。　　其实自贸区落实金融改革的困难，主要是服务业与制造业有本质的区别。一个制造业的特区，其工业产值受区域的大小限制，不可能对全国造成无限冲击。可是一个金融特区，其存款却可以是天文数字。制造业需要建工厂，一般占地颇广，是以制造业的特区，其产值有天然限制，可是金融业或其他高档服务业，占地甚少。一座摩天大楼内的服务业，其产值甚至可以超过一个小国的总产值。　　福田保税区的经验　　1991年成立的福田保税区，是广东最早的保税区，对外也称自由贸易区，其目标便是服务业的改革。福田的经验，清楚说明服务业特区为何难以落实。在中国众多保税区中，福田保税区毗邻香港，可说是得天独厚，福田保税区可以从香港落马洲大桥直通，无需进入深圳皇岗口岸，这样便为贸易和展览行业提供不少便利。福田保税区可以直接给外国人签证，是个方便中、外人员接触的地方，因此当时计划者认为福田有条件发展服务业，包括金融、保险、国际贸易、展览、资讯等等。　　因为热钱套利的问题难以妥善解决，福田保税区一直未能发展金融业及保险业。此外，福田保税区亦未能成为国际贸易和展览中心，这是因为服务业往往选择在市中心营运而不选择偏远的特区。　　城市中心一般都是高增值商业区而非工业区，是因为制造业占地较多，不能承担市中心的租金，而服务业占地甚少，能够承担较高租金，并从市中心的位置得到经营的利益。特区一般位置偏远，有较宽松优惠的政策，租金也较市中心便宜，容易吸引制造业，却不容易吸引服务业。保税区位置偏远，且受海关监管，来往甚不方便，而服务业服务的对象是人，正需要人与人的紧密接触。直到今天，深圳市高增值贸易企业和商业服务，是聚集于市中心罗湖市区或福田市区而非福田保税区。从福田保税区的经验来看，上海自贸区要成功发展成为国际贸易或营运中心也颇为困难。　　上海自贸区对香港的影响　　目前上海自贸区的方案大部分未能落实，谈不上对香港有显著的影响。　　下面笔者假设上海自贸区能够逐步落实其方案，从而分别探讨上海自贸区对香港作为国际贸易及航运中心、国际金融中心、以及国际营运中心的影响。　　1。国际贸易及航运中心-上海自贸区与香港。上海自贸区的成立，难以明显加强上海作为贸易及航运中心的竞争力。　　上海自贸区内的四个海关特殊监管区域，地理上并不相连。如果进行海空联运，从外高桥保税区到浦东机场保税区，便要经过两次海关。自贸区的成立，并未带来通关的便利，未能直接加强上海作为贸易及航运中心的竞争力。　　在长远而言，自贸区的发展，却可能间接加强上海作为贸易及航运中心的竞争力，例如外资准入放宽，可能吸引更多贸易及航运的外商进入自贸区。此外，金融和保险业也是贸易和航运业的支柱，如果自贸区的金融改革能够有突破，会间接加强上海作为贸易及航运中心的竞争力。不过上海和香港的腹地不同，上海的腹地是长三角而香港的腹地则为珠三角，因此在港口和航运的竞争颇有限。对香港港口而言，竞争压力主要来自邻近城市(深圳和广州)而非上海。　　由于土地和运输成本的关系，香港的货柜码头并没有比较优势，香港需要着重发展高增值的物流服务，如空运和第三方物流。近年空运已取代海运成为香港外贸的主要付运方式。在2011年，由空、陆、海付运的香港外贸，比例依次为36.4%，35.9%及23.1% .　　空运的腹地较陆运和海运为大，因此香港空运的腹地部分与上海重叠。上海自贸区的成立应该提高上海在海、陆、空联运的效率，这样对香港的空运相信有一定影响。不过对香港空运而言，主要压力同样来自邻近的广州和深圳而非上海。　　2。国际金融中心-上海自贸区与香港。上海的国际金融业务，一直因全国制度性的制约而未能顺利发展。这些制约，包括资本账兑换的限制、税率、利率、信息自由的限制及法律对产权保护不完善等等。　　上海自贸区的成立，能否在金融改革有所突破，目前难以判断。因为金融改革有巨大风险，需维护金融稳定及防止热钱冲击，因此金融改革只能以逐步渐进的方式推行，“成熟一项推出一项”，不能一步到位。在短期而言，上海自贸区对香港金融业务的影响颇为有限。在长期而言，如果自贸区金融改革成功并推展全国，香港的国际金融业务将面对巨大竞争压力。　　另一方面，中国一旦允许资金流动，将会有大量内地资金寻找外地资产投资，香港的资产管理行业，将面临黄金机遇。香港的金融业将出现结构转变，例如H股市场可能在上海国际板的竞争压力下萎缩，而资产管理行业则会扩张。自贸区人民币可兑换的试验如果成功，将加速人民币国际化并大幅扩大离岸人民币的流通量。作为离岸人民币业务中心，香港的市场份额可能因上海离岸业务的竞争而下降，不过随着离岸人民币流通量迅速增加，香港经营的离岸业务的绝对值仍可能增加。只要香港维持本身的竞争力，其离岸人民币业务仍有蓬勃的发展空间。　　3。国际营运中心-上海自贸区与香港。就短期而言，上海自贸区对香港的影响十分有限。长期而言，中国对外资准入应逐步放宽。中国的高档服务大部分由国有企业垄断(如银行、保险、铁路、航空、电讯等)，牵涉庞大的既得利益，外资准入只能逐步放宽。香港是国际服务枢纽，中国高档服务业的开放改革，虽然会带来挑战，却同时会为香港服务业带来庞大机遇。对香港而言，上海自贸区的试验并非零和游戏。　　4。旅游业—上海自贸区与香港。在旅游业方面，传媒较早曾报导上海自贸区会设立大量免税店吸引游客购物，不过在上海自贸区成立的文件中，未见有设立免税店的提议，因此上海自贸区对香港旅游业不会有显著影响。　　中国拓展外经贸协议-上海与香港的角色　　据内地论者解释，设立上海自贸区的一个重要目的，是应对国际上区域贸易协议的发展，以免中国被排除在主要的贸易协议之外。目前美国和欧洲已展开“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议”的谈判，而这个区域协议将覆盖世界贸易量的三分之一。中国服务业不够开放，未能参与高质素的贸易协议(如TPP).　　在2012年，美国倡议协定高质素服务贸易协议(Trade in Services Agreement TISA)，共有包括香港在内的50个国家/地区参与谈判。这50个国家/地区，覆盖全球七成服务业贸易。中国目前并未符合TISA的开放标准。不过中国亦于2013年9月宣布准备参与谈判，展现中国进一步改革开放的决心。就参与TISA谈判，中国已与美国接触。　　上海自贸区与香港的发展经验，都能促进中国服务业的改革，有利中国进一步开放。在拓展中国外贸协定方面，香港的作用远超上海。香港是世贸成员，能够独立参与国际贸易谈判，扮演先导的角色，这是上海无法做到的。目前香港国际经贸谈判的经验仍不够丰富，香港应该多累积国际关系和国际经贸谈判的专才，以充分发挥其拓展中国外经贸关系的潜力。　　结语　　上海自贸区的成立，是中国进一步改革的先声，本文己详细论述上海自贸区面对的困难以及对香港带来的挑战与机遇。长远而言，上海自贸区发展是否成功，是中国能否进一步改革的关键。中国成功改革，将释放庞大的发展潜力。中港两地相互依存，中国成功改革亦会为香港带来进一步的发展。　　(作者分别为香港中文大学沪港发展联合研究所所长及该所博士后)

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